加强顶层设计

让检察公益诉讼更上一层楼

——检察公益诉讼立法专题研讨会综述之三

9月21日下午，聚焦“检察公益诉讼的审判与执行”主题，检察公益诉讼立法专题研讨会进行了第三单元的专题研讨。

“要尽快推动检察公益诉讼立法，不能再搭民诉法、刑诉法的‘便车’。”“在公益保护的战场上，检察机关已经成为当仁不让的主力军。”“审判只是对公共利益的确认，要将公益保护落到实处，还必须要加强对判决执行活动的检察监督。”……

在检察公益诉讼立法专题研讨会“检察公益诉讼实践发展、制度建设、理论研究专题研讨”环节的第三单元，参会嘉宾聚焦“检察公益诉讼的审判与执行”，从检察公益诉讼的请求权基础说起，谈到了诉讼请求范围、举证责任分配，也讲到了“判决最后一公里”的执行程序，这种理论界的前沿思考，为推动检察公益诉讼立法夯实了理论基础。

最高人民法院环境资源审判庭副庭长李相波主持。

立足实践建言检察公益诉讼立法

在学者看来，立法机关将检察公益诉讼立法置于第一类项目的立法规划，来自实践的证明。

中国法学会民事诉讼法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授肖建国发言。

“我国公益组织发展尚不充分，其在提起公益诉讼方面存在很多不足。在这种情况下，将公益诉讼立法的重心放在检察公益诉讼上，符合客观实际。”中国法学会民事诉讼法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授肖建国在研讨中表示。

“在公益保护的战场上，检察机关已经成为当仁不让的主力军。在这种情况下，检察机关启动公益诉讼，是否还要劣后于社会组织？”注意到近年来检察机关在公益诉讼方面的不俗成绩，肖建国对公益诉讼的诉权顺位有着自己的观察。

中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院教授余凌云发言。

中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院教授余凌云也注意到最高检《生态环境和资源保护检察白皮书（2018—2022）》披露的一组数据——在2018年至2022年全国检察机关办理的394894件生态环境和资源保护领域公益诉讼案件中，提起诉讼24202件，93.9%的案件在诉前环节得以解决。

“尽管大部分案件都是在诉前环节通过检察建议得到了解决，真正进入到庭审程序的占比并不高，但这并不意味着诉讼价值的削弱。”余凌云表示，检察建议不是“诉讼前”，检察机关立案就意味着进入了诉讼程序，对此也要在立法中予以明确。

判决执行是检察公益诉讼的“最后一公里”，影响着检察公益诉讼的办案质效。立足当下司法实践中存在的问题，肖建国在发言中表示，未来的立法要对公益诉讼判决的执行程序作专章规定，并突出强调检察机关对执行程序的深度参与，确保公益诉讼判决执行到位，切实实现判决所确认的公共利益。“检察机关也要及时跟进，把法律监督做到位。”他表示。

湘潭大学公益诉讼检察理论研究中心执行主任、湘潭大学法学院副院长吴勇与谈。

对此，湘潭大学公益诉讼检察理论研究中心执行主任、湘潭大学法学院副院长吴勇也持相同意见，公共利益的保护，不应只是启动一场诉讼，更重要的是确保法律文书能够得到有效执行，检察公益诉讼涉及面广，判决的执行也相对复杂，立法中要注重构建相应的执行监督机制。

在理论观察中读出制度自信

在研讨中，学者们普遍认为，检察公益诉讼已经成为中国特色社会主义司法制度的一张亮丽名片，向全世界提供了公益司法保护的中国方案。

“传统诉讼制度是私权面向的，而检察公益诉讼要解决的是公益保护，故应当采用职权主义诉讼模式，以及有别于私益诉讼的特别诉讼程序规则。目前参照民事诉讼法、行政诉讼法开展公益诉讼，已经感受到了明显不足。”肖建国在发言中指出，公益诉讼案件中的诉讼请求，与私益领域的诉讼请求有着天然的不同，参照私权救济传统提出的公益诉讼请求，并不能充分实现公益保护目的。

“构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，是由我国的国情所决定的。”吴勇解释说，在公益诉讼模式上，西方国家以公民诉讼、团体诉讼为主，检察机关较少参与到公益诉讼当中。但在我国，当前社会组织监督动力不足、监督能力缺乏，短期内很难成为公益诉讼的主要承担者。“构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，也意味着不应对检察机关的诉讼顺位进行限制。”他说。

在学者们看来，检察公益诉讼是一个凸显首创精神的法治探索，其立法并无现成文本作借鉴，所幸的是，丰富的检察公益诉讼实践提供了足够的学术观察样本。

“检察公益诉讼中，也讲究司法合作，只不过不是刑事诉讼中的‘妥协型合作’，而是‘促进型合作’。”在大量实践观察的基础上，吴勇特别注重“协作”与“落实”在判决执行中的重要作用。“协作是过程，落实是结果。”他认为应坚持“合作司法理念”，完成由“管理”向“治理”的转变，使司法过程的参与者共同促进公共利益的实现。

华东政法大学上海公益诉讼研究中心执行主任、教授、博士生导师练育强与谈。

与吴勇的宏观观察不同，华东政法大学上海公益诉讼研究中心执行主任、教授、博士生导师练育强从微观视角谈了对证明标准和举证责任的观察。“行政公益诉讼实践，已经形成了多元的证明体系，这种不同的理解和认识，在制度初期是可以理解的，随着检察公益诉讼法的立法推进，相信会逐渐形成共识。”他说。

为“中国之治”的顶层设计

提供学术助力

公益诉讼检察制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，公益司法保护的中国方案一直受到法学理论界的深度关注。

在吴勇看来，构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，是将习近平法治思想的原创性成果法治化、制度化，是新时代赋予检察机关的新使命，是检察事业发展的必然。

“审理对象多是检察建议发出前的‘违法行使职权或者不作为’，其中‘不作为’类案件占了绝大多数，建议通过立法‘加持’检察建议的功效。”练育强的这个建议，来自对1343份行政公益诉讼判决的类型化分析。

“检察一体化的体制优势，让公益诉讼办案能够克服地方主义的弊端，有效杜绝诉讼主客场的乱象。”曾经在检察机关挂职的经历，让余凌云对公益诉讼办案有着全面的观察。

他还注意到，检察机关制发的检察建议很多是发向了地方政府，而非一般行政诉讼的被告——地方政府的相应职能部门。为此，他解释道，行政公益诉讼往往解决的是“硬骨头”，从实效上来看，检察建议发给地方政府，往往更有助于问题的解决。“建议在立法中明确，在向职能部门制发检察建议时，同时抄送当地政府，或者上一级的主管部门。”

中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院副院长于文轩发言。

中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院副院长于文轩有着丰富的环境资源法研究经验。他表示，检察公益诉讼立法，应充分吸收现有立法和司法解释的经验。“要特别注重环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼程序的衔接机制，实现不同制度之间的协同，这有助于处理好各类公益诉讼之间的关系。”于文轩表示。

（来源：检察日报·要闻版 作者：于潇 牛秀敏 摄影：程丁 闫昭）